Citizenship and the European Union – The main challenge of the next decade?

Ciudanía y Unión Europea ¿el mayor reto de la próxima década?

Olivier Consolo – Tiempo  de  paz, nº 111, Invierno 2013

 

Abstract: The lack of political ambition that Member States have shown for the European Union’s construction is a well-known challenge that hinders a common vision of what lies ahead for the EU. In order to go beyond the current idea of an economic community, a new and ambitious vision is necessary both by citizens and the European institutions: a new project of wellbeing and welfare is imperative if we want to look into a possible future with confidence. This project shall be a call to action and creativity to and from European society.

We, the citizens of the EU, must empower ourselves with the existing tools available for the construction of a European Union that belongs to and is for European-Union citizens.  The full exercise of our EU citizens rights at a local and national level will allow us to have an impact at the European level as well.  Two key strategies should help EU citizens: to claim for European institutional reforms that allow more democratic functioning mechanisms in the EU; to participate actively with existing European civil society organizations.

Each one of us can contribute to this unique adventure of building an ambitious democratic governance for five hundred millions EU citizens.

Key words: European Union, citizenship, rights

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Resumen: La falta de ambición política de los Estados miembros para la construcción de la Unión Europea (U.E.), es un reconocido reto que impide la proyección hacia el futuro de dicha colectividad. Para ir más allá del proyecto de comunidad económica que ha regido el funcionamiento de la U.E. hasta hoy, es necesaria una ambiciosa nueva visión tanto en la ciudadanía como en las instituciones europeas: es imperativo un nuevo proyecto de bienestar que mira hacia adelante con confianza, y que resulta en un llamado para la acción y la creatividad por parte de y hacia toda la sociedad.

Existen herramientas para la construcción de una Unión Europea de y para los/as ciudadanos/as “unionistas europeos/as” y debemos empoderarnos de ellas. El pleno ejercicio de dichos derechos a nivel local y nacional, permitirá a los/as ciudadanos/as europeos/as, tener incidencia también en el nivel europeo. Reclamar reformas institucionales para pedir mecanismos más democráticos, así como vincularse con las organizaciones de la Sociedad Civil europeas resultan dos elementos clave para la ciudadanía europea.

Cada uno/a de nosotros/as podemos contribuir a esta aventura única que consiste en dibujar una ambiciosa gobernabilidad democrática para medio billón de ciudadano/as de la U.E.

Palabras clave: Unión Europea, ciudadanía, derechos


 

 

La ciudadanía tiene dos aspectos fundamentales: el  que se relaciona con la identidad de las personas (es decir, el sentimiento de formar parte de una comunidad de destino), y el que supone el ejercicio de sus derechos. Desde aquí, abordo el tema de la ciudadanía europea y  los retos inmensos que resultan de ambas dimensiones.

Identidad de los ciudadanos de la Unión Europea

La dimensión ‘identidad’, es un tema muy complejo, delicado y potencialmente polémico. La gente progresista reconoce que la identidad no es única sino múltiple, borrosa y combinada. Se construye desde los territorios que habitamos y desde los grupos a los que pertenecemos (familia, valores, espiritualidad, sensibilidad política,  etc.). Y espero que la identidad humana incluya en su expresión más ‘global’ un sentimiento fuerte de pertenencia a una ciudadanía fraternal y mundial. Pero entre todos los niveles territoriales y de ‘grupos’ se supone que nosotr@s viviendo en la Unión Europea hemos forjado una identidad Europea o más bien una identidad de Unión Europea. Podríamos llamarla identidad de ‘unionistas europeo/as’, lo que va más allá de la definición ‘Europea’ como identidad geográfica o/e histórica.

De hecho es un problema de la UE, y lo ha sido desde su creación, el definir esa identidad común, compartida y plural. La manera más tradicional de construir una identidad compartida es con referencia a valores comunes, a la historia compartida (dentro y también afuera de la UE, por ejemplo integrando la dimensión colonial que nuestro Continente lideró durante siglos), añadiendo además una referencia geográfica explicita, etc. Creo que los responsables políticos y de las instituciones europeas,  desde el inicio del proceso de construcción de la UE, se han resistido acertadamente a la tentación de definir la identidad europea de esta manera. Se puede discutir desde un punto de vista académico esta definición de la identidad, construida con una mirada hacia el  pasado, pero incluye el riesgo de llevarnos a construir en alguna medida un ‘nacionalismo’ europeo, que sería potencialmente peor que los nacionalismos nacionales.

La segunda manera de construir la identidad (vía privilegiada por nuestros representantes  políticos a nivel europeo desde hace casi 60 años) es promoviendo y construyendo un futuro común con los habitantes de la UE. Esta forma dinámica y política de construir la identidad es potencialmente mucho más interesante porque tiene capacidad de movilizar y puede generar un respaldo popular, respetando en todo caso la diversidad de opiniones y de identidades. Pero la condición para llevar a cabo ese proceso es disponer de líderes de opinión, políticos, líderes económicos, de la sociedad civil, que proyecten  una visión clara y entusiasta de la Unión Europea.

Hoy en día, esta visión se hace especialmente necesaria, ya que nuestros responsables políticos se han limitado a proponernos un gran mercado económico y mercantil, como base y objetivo principal de la UE. Un proyecto económico que implícitamente debe conducir a ofrecer el bienestar a la gran mayoría de ciudadan@s. Esta causalidad entre ‘modelo económico’ y ‘bienestar’ es tan implícita que nuestros representantes casi ya no la mencionan. El proyecto económico de gran mercado abierto, tanto a nivel europeo como a nivel mundial, se volvió un fin en sí mismo. Y, claro, en tiempos de crisis económica dicha promesa se vuelve aún más difícil de ‘vender’, promocionar y defender políticamente. Eso explica, en gran parte, porqué el futuro de la Unión Europea ha dejado de inspirar a los ciudadanos y ciudadanas.

Por tanto, uno de los mayores retos de la Unión Europea y de sus líderes es volver a construir, negociar y proponer un proyecto que movilice nuevamente a la gente, a los partidos políticos y a la sociedad civil organizada. Dicho proyecto tendría que construirse sobre algunos ejes fuertes: solidaridad reforzada entre pueblos de la UE, democracia renovada correspondiendo a las demandas de l@s ciudadan@s del siglo XXI, ambición y responsabilidad internacional clara hacia un mundo más igual y sostenible, y, muy en concreto, fijando los objetivos a 20 años para una transición hacia una economía y sociedad sostenibles en términos ecológicos y sociales. En otras palabras, un nuevo proyecto de bienestar que no mire hacia atrás con nostalgia, que mire hacia adelante con confianza y que resulte una llamada para la acción y la creatividad por parte de, y hacia, toda la sociedad.

 

Ciudanía y ejercicio de nuestros derechos

Este segundo aspecto de la ciudadanía es más concreto que el anterior. Es el resultado de tres aspectos sucesivos. El primero consiste en vivir en un espacio político que permite gozar de derechos. Parece tan evidente que muchas veces no lo mencionamos ni lo consideramos. Sin embargo, si se mira al gran teatro mundial, el de hoy y el de ayer, ciertamente pocos espacios políticos en el mundo gozan de libertades tan extensas como las que disfrutamos en la Unión Europea. Esta afirmación no busca la auto-satisfacción, sino que puede servir para recordar que esa dimensión de la UE  (un espacio de derechos) es probablemente la realidad más excepcional y trascendental que la gran mayoría de nosotros vivimos cotidianamente. Y no reconocerlo, representa una ofensa para los pueblos y activistas que siguen luchando para sus derechos en muchas partes del mundo.

Se debe precisar también que celebrar esta realidad no excluye llevar una mirada crítica hacia los grupos que sufren una falta de derechos, como la gente excluida de su derecho a techo y vivienda, o como las personas en situación de migración que sufren restricciones graves y violaciones a sus derechos básicos.

La segunda dimensión de los derechos son los derechos mismos. ¿De qué derechos gozamos en nuestro ámbito local, nacional y europeo? Según los criterios de los especialistas internacionales, la Unión Europea es la región del mundo donde la definición de los derechos es una de las más amplias. Y desde hace varias décadas los responsables de la UE han tratado de plasmar estos derechos en la carta magna de la UE representada por los tratados europeos fundamentales, con el fin de garantizar un estatuto y un acceso inalienable y no negociable a esos derechos básicos. En este contexto, el actual Tratado Europeo de Lisboa (que muchos criticamos por razones muy diversas) incorpora sin embargo y de manera muy explícita los derechos de los ciudadanos europeos. Esta Carta Magna de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, retomada en una comunicación reciente de las tres instituciones europeas (Consejo, Comisión y Parlamento) N° C326/393 del 26/10/2012, enfatiza nuestros derechos y los organiza alrededor de seis capítulos: Dignidad, Libertades, Igualdad, Solidaridad, Ciudadanía y Justicia. Los derechos económicos sociales y culturales (conocidos como los DESC) son incorporados en el capítulo Solidaridad. Claro, que cada uno es libre de considerar que la Unión Europea hubiera podido ir más lejos en algunos de ellos, como la gratuidad del acceso a los servicios esenciales de Salud… De la misma manera, y en relación a la última generación de derechos relacionados con el medio ambiente y su protección, la formulación resulta poca ambiciosa y vaga. Sin embargo, todos nosotr@)s tendríamos que analizar con seriedad esa base legal que plasma el conjunto de nuestros derechos como ciuadan@s europe@s.

            La tercera dimensión de los derechos es su ejercicio concreto por l@s ciudadan@s. No basta tener derechos si su ejercicio es difícil, limitado o denegado. Sobre este aspecto creo que hay  cinco dimensiones a tomar en consideración para hacernos una idea del estado actual del ejercicio de nuestros derechos en la Unión Europea y/o para desarrollar nuevas propuestas: El contexto institucional, los mecanismos de demandas legales, el ámbito favorable que estimula el ejercicio de los derechos, la educación ciudadana, base indispensable de una cultura y una práctica de esos derechos y, finalmente, la cultura institucional y política vigente para el ejercicio diario de nuestros derechos ciudadanos.

Voy a limitar el análisis a la dimensión ‘Europea de la ciudadanía’. Pero antes, hay que poner énfasis en una evidencia: Obviamente no se puede contemplar ningún ejercicio de los derechos ciudadanos a nivel europeo, si no logramos realizarlos a niveles locales y nacionales/estatales. De hecho, uno de los principios fundacionales de la Unión Europea es la “subsidiariedad”, que consiste en construir las políticas públicas desde el ámbito local hacia el europeo (la realidad es más matizada). Lo mismo ocurre en torno a derechos y ciudadanía. Si no se goza de plenos derechos a nivel local y nacional, es difícil concebir un ejercicio pleno de la ciudadanía europea. Pero hay que recordar también una realidad importante en  relación a  los niveles local, nacional y europeo. La Corte de Justicia Europea analiza muchos casos de demandas, vinculados a situaciones concretas y a los derechos de los ciudadanos, creando una jurisprudencia que luego influye y hace progresar los marcos jurídicos locales y estatales en los 28 países de la UE.

Pero en este artículo intentamos explorar con detalle la manera con la que la Unión Europea – como espacio político ‘supra-nacional’- aborda y asocia la participación de los ciudadanos en su construcción institucional y política.

 

Múltiples obstáculos para el ejercicio pleno de los derechos y  la participación

Para empezar, debe subrayarse que la complejidad ‘institucional’ de la Unión Europea no facilita la participación de l@s ciudadan@s. Una complejidad que, a menudo, es fácil de criticar por principio y así lo hacen numerosos líderes de opinión. Tenemos que reconocer que la UE es, hasta la fecha, la experiencia internacional más profunda que intenta construir un verdadero espacio político más allá de las fronteras de las regiones  y las naciones. Los esfuerzos que desarrollamos para reforzar la democracia en la UE servirán  para otras experiencias futuras en otras partes del mundo (y viceversa). De hecho, estos procesos se están dando también en África con la Unión Africana y en América latina. Nadie tiene la receta mágica.

El reto de ir más allá del actual espacio político nacional, vigente desde hace varios siglos a nivel mundial, sigue siendo fundamental. La pregunta básica es cómo sobrepasar el sistema internacional ortodoxo, basado exclusivamente en las relaciones ‘inter-gubernamentales’, que sigue siendo la espina dorsal del sistema de Naciones Unidos y frente a la cual asistimos impotentes a su pérdida de relevancia, eficacia y, los que es más grave, a su pérdida de legitimidad política y democrática.

Construir una Unión Europea verdaderamente democrática es, ni más ni menos, un desafío mayor para la construcción de un nuevo ‘orden mundial’, con unas relaciones internacionales más democráticas. Vale la pena entonces invertir en ello tiempo y energía.

A nivel muy concreto, la complejidad institucional de la actual Unión Europea reside en varios aspectos: El primero es que, en la tradicional división de poderes de una democracia nacional, el poder legislativo y de control de las políticas públicas está  principalmente en manos del Parlamento o del Congreso (o Cámaras). Y los tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) deben mantener una separación total. A nivel Europeo, las tres instituciones (Comisión Europea, Consejo Europeo y Parlamento Europeo) tienen y comparten poderes legislativos y de control. El primero y mayor de ellos es el Consejo Europeo, que es la expresión política del sistema ‘intergubernamental’: nuestros jefes de Estado de Gobierno  o ministros se reúnen con su pares europeos para definir prioridades e iniciativas legislativas que tomar (en el sentido de crear normas, estándares y de construir políticas públicas).

El nivel de control democrático de esta institución (Consejo Europeo) es mínimo a nivel europeo, ya que se supone que este control tiene que darse a nivel nacional por parte de los partidos políticos y parlamentos nacionales. La Comisión Europea (CE), considerada como el ente ‘ejecutivo’ de la UE, tiene también el derecho/poder de iniciativa. Concretamente la CE puede proponer textos legislativos a las otras instituciones. Por lo tanto, muchas iniciativas legislativas europeas son iniciadas por el ‘Ejecutivo’. Finalmente, el Parlamento Europeo termina teniendo un poder legislativo limitado a algunos temas y políticas, fijados por los Tratados (como el presupuesto por ejemplo) y acaba compartiendo el poder de decisión con el Consejo de Estados/países miembros de la UE. Resulta entonces, que la única institución elegida democráticamente (el Parlamento Europeo) es la que tiene menos poderes a nivel europeo. Esta disfunción democrática es un obstáculo mayor para  la representación y participación ciudadana y también afecta y debilita la legitimidad de los partidos políticos representados en el mismo Parlamento Europeo.

El segundo problema que enfrentamos en el modelo actual es el modelo institucional. Si bien la Corte Europea de Justicia desempeña plenamente su papel, tanto vis-à-vis con las instituciones europeas y  nacionales, es más importante su función frente a las demandas de ciudadan@s, empresas u organizaciones no gubernamentales; pero pocas veces se conocen estos casos a través de los medios de comunicación nacionales y populares. La visibilidad del trabajo de esta institución es casi nula, al igual que los trabajos interesantes del Ombus(wo)man Europeo .

Además, el Parlamento no disponía hasta ahora de poder real para escoger el o la Presidenta de la Comisión Europea, como ocurre en muchas democracias parlamentarias. Y tampoco se contempla una elección directa del Presidente(a) por los pueblos europeos, como en el modelo francés, por ejemplo. De nuevo, son nuestros gobiernos nacionales los que entran en una gran negociación detrás de puertas cerradas, para nominar al Presidente(a) de la Comisión Europea. Una modalidad que es anti-democrática y termina quitando cualquier interés político para el público europeo.  Sin embargo, y por primera vez, el nuevo tratado de Lisboa contempla que el Parlamento Europeo votará oficialmente al candidato a la Presidencia propuesto por nuestros gobiernos (Consejo) en base a propuestas de los grupos políticos del Parlamento Europeo. En este momento están culminando las discusiones en diversos grupos políticos para determinar sus candidatos a la Presidencia de la CE.

Otro elemento que limita la democracia y la claridad sobre el sistema político europeo reside en el hecho de que con excepción de un solo partido europeo (los ecologistas / verdes), ningún otro (llamados “grupos políticos” en Europa) propone listas de candidatos o programas verdaderamente europeos. Las deliberaciones y debates políticos sobre la UE se quedan encerrados en el ámbito estrictamente nacional. Esta realidad no contribuye a forjar un sentimiento de pertenencia política europea. Algo deplorable, ya que ganaríamos mucho si viéramos nuestra ‘oferta’ política nacional y local enriquecida con experiencias y buenas prácticas de otros países de la Unión Europea. En mi opinión, al menos un tercio del Parlamento Europeo tendría que ser elegido sobre listas verdaderamente europeas.

Finalmente, al haber denominado ‘Comisión Europea’ en vez de Gobierno Europeo con ministros (en lugar de comisarios), se ha terminado creando confusión en la opinión pública europea. Igual confusión resulta de llamar  Delegaciones de la UE, a las oficinas de representación exterior de la UE en países extranjeros, en lugar de llamarlas sencillamente embajadas. El vocabulario mismo refleja esta voluntad de mantener borrosa la realidad institucional europea.  ¿De quién es el fallo? ¡De nuestros gobiernos nacionales! Es el Consejo Europeo, que reforzó sus poderes con la última revisión del Tratado Europeo, quien sigue (por unanimidad) controlando la construcción europea sin voluntad real de conseguir que esta experiencia política sea un verdadero éxito. ¿Por qué? Para no debilitar aún más las prerrogativas nacionales que siguen siendo las bases de nuestros sistemas políticos desde el fin de la Edad  Media, hace cinco siglos.

Esta realidad compleja representa un obstáculo mayor para la participación e incluso la comprensión por parte de la ciudadanía de los asuntos europeos. Para sobrepasar estas limitaciones resulta imprescindible y urgente redefinir el proyecto europeo para los treinta próximos años y reformar las instituciones. El próximo Parlamento Europeo tendría toda la legitimidad, y creo que también el respaldo de la mayoría de l@s ciudadan@s, si se declarara ‘Asamblea Constituyente’ para reformar en profundidad tanto el proyecto y la visión de la UE como las instituciones europeas.

 

La participación de la sociedad civil europea está limitada en su potencial de incidencia

Frente a esta falta de oportunidades reales de participación directa por parte de l@s ciudadan@s y también de los partidos políticos, la sociedad civil europea se ha organizada con el objetivo de ser una contraparte fiable y creíble de las instituciones europeas en sus procesos de elaboración de políticas públicas. Es importante precisar y reconocer que ése es el propósito principal y explícito de la sociedad civil europea. Es decir, organizarse y desarrollar experiencias para incidir sobre políticas públicas. Lo cual es muy válido en sí, pero al mismo tiempo excluye (y lo lamento personalmente) la ambición de conseguir una incidencia mas política. Lo lamento porque, si tanto los ciudadanos se ven limitados en su capacidad de incidencia directa, como los partidos políticos se ven limitados por el papel reducido que tienen hoy en el Parlamento Europeo y, si al mismo tiempo, la sociedad civil se limita a un trabajo policy, entonces dejamos a la Unión Europea en un vacuum político, que resulta en una sobre-representación y exceso de poder por parte de los expertos (tanto en las instituciones como desde los grupos de incidencia) y, por ende, por parte de los lobbies tradicionales, principalmente vinculados al sector privado. Esa realidad explica en gran parte el désamour de la Unión Europea con sus ciudadanos: ¡la falta de verdadero espacio de influencia política!

Además, la sociedad civil organizada a nivel europeo sufre de otros dos males. El primero consiste en habernos organizado a modo de espejismo de las instituciones. Es decir, sector por sector: salud, educación, jóvenes, internacional, derechos humanos, medio ambiente, etc.  Esta realidad terminó encerrándonos en silos de excelencia técnica, pero con una falta de visión política más articulada y global. El segundo, resulta de una tradición heredada de la construcción europea misma, que consistió en organizar oficialmente a la sociedad civil a través de su expresión y representación nacional. La expresión más institucionalizada de esta realidad es la existencia por el Tratado Europeo del Comité Económico y Social Europeo (CESE), que agrupa en tres categorías (patronos, empleados y otros representantes nacionales de la sociedad civil). Sin quitarles ninguna legitimidad, el mandato meramente consultivo del CESE limita de hecho su potencial político. Por otra parte, la relación entre esta entidad (institución oficial) y las expresiones más espontáneas de redes europeas de la sociedad civil sigue siendo un reto a pesar de la existencia hoy día de un grupo de coordinación entre esas dos expresiones.

Por otra parte, la cultura institucional hoy vigente en la UE (y obligatoria) consiste en consultar a la sociedad civil. Pero el ejercicio de una consulta ‘burocrática’ (sticking the box) de los actores de la sociedad civil, complementada hoy día por el uso sistemático de Internet, pone en riesgo la construcción de partenariados duraderos. Sin embargo, en cada una de las grandes políticas europeas (agricultura, empleo, desarrollo internacional, fondos regionales, juventud, etc.) una o varias organizaciones representativas de la sociedad civil europea (COPA-COGECA, Confederación europea de Sindicatos y Business Europe, CONCORD, CCRE, Youth Forum, Social Platform, respectivamente) han logrado establecer relaciones privilegiadas y abiertas con las instituciones europeas (en general con las tres instituciones). De hecho, la mayoría de estas redes paneuropeas de sociedad civil se benefician de un financiamiento sustancial por parte de la Comisión Europea, así como el CESE el cual está totalmente financiado por el presupuesto europeo.

El reto actual se plantea más en proponer y construir una relación que iría más allá de las tradicionales consultas y diálogos. Hace falta desarrollar relaciones que fuesen más políticas y basadas también en una co-construcción de las políticas europeas. Una dinámica donde las instituciones europeas se apoyaran más sobre la sociedad civil para construir iniciativas conjuntas y concretas a nivel nacional y local. Tal como fue históricamente en los campos de la política agrícola y económica (respectivamente con COPA-COGECA y sus miembros nacionales, así como  con Business Europe y sus miembros nacionales).

Conclusión

         Para ejercer de lleno sus derechos ciudadanos en la construcción de la Unión Europea, hay que primero movilizarse a nivel NACIONAL y LOCAL para asegurar una cultura democrática y participativa en todos y cada uno de los rincones de la UE (esas son las raíces indispensable en cualquier proyecto democrático a nivel europeo). En segundo lugar, se necesita identificar en el ámbito nacional los temas europeos que nuestras autoridades nacionales llevarán a las mesas de negociación en Bruselas, a fin de intervenir lo antes posible en la larga y compleja cadena de elaboración de políticas europeas. Y finalmente, tenemos que participar directamente en las redes europeas de Sociedad Civil que tratan de influir en la elaboración de políticas europeas.

Los más ambiciosos contemplarán lanzarse a debates más políticos sobre los nuevos espacios de democracia que quedan por construir y pelear a nivel de la Unión Europea. Tod@s y cada un@ de nosotr@s podemos contribuir a esta aventura única que consiste en dibujar una gobernabilidad democrática para medio billón de ciudadan@s más allá de los intereses meramente nacionales.

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